| 廣州將在“十二五”期間啟動鎮(zhèn)街區(qū)劃調(diào)整。增城市新塘鎮(zhèn)率先而動。從8年前的五鎮(zhèn)合一，到今天的裂變?yōu)閮涉?zhèn)一街，增城市新塘鎮(zhèn)所走過的路，為特大鎮(zhèn)街的社會服務(wù)管理帶來新的思考。廣東商學(xué)院流通經(jīng)濟(jì)研究所所長王先慶認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)拆分后，各個不同的鎮(zhèn)街有各自的利益考量，在產(chǎn)業(yè)整合上相互之間競爭甚至牽制。本文由南方日報記者 鄭佳欣 黃偉采寫，發(fā)表于2012年10月18日南方日報GC02版，原標(biāo)題為：求解特大鎮(zhèn)社會服務(wù)管理之困 專家稱弱化行政概念。 按照計劃，廣州將在“十二五”期間啟動鎮(zhèn)街區(qū)劃調(diào)整。新塘的率先而動，吸引了不少關(guān)注的目光�！敖裉煸谡�?zhí)贸燥垥r，很多人都在討論新塘的區(qū)劃調(diào)整。”廣州北部某特大鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人說。 有專家表示，針對特大鎮(zhèn)的改革需要慎重，不能簡單一刀切�！案母锏姆较蚝退悸沸枰用髁�，需要配套的政策設(shè)計，需要同步推進(jìn)行政審批改革，增加基層政府的社會服務(wù)職能�！� 居民反應(yīng) “從今天起不是新塘人” “換牌子是很容易的事，如何定位整合部門職能才是關(guān)鍵�！庇袑＜抑赋�，社會服務(wù)資源的下沉、網(wǎng)格化社會服務(wù)管理格局的形成，更要看調(diào)整后的兩鎮(zhèn)一街，如何將這一工作真正落到實處。 總面積251.51平方公里，下轄71條行政村，16個社區(qū)居委會，戶籍人口21.5萬人，外來人口50多萬人……昨日，在新塘鎮(zhèn)的官方網(wǎng)站上，新塘概況一欄的相關(guān)信息仍然未更新。 然而，在這個規(guī)模堪比中等城市的珠三角經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)，變化已經(jīng)悄然醞釀。 對于生活在這里的人們而言，最明顯的變化便是不少人的身份證、居住證上，可能將打上永寧街、仙村鎮(zhèn)的烙印。“從今天起，我們就不是新塘人啦�！痹谖⒉┥希芯W(wǎng)友這樣說。 在仙村鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府即將掛牌的消息傳出，引來大批仙村基崗村村民的圍觀。這條距離鎮(zhèn)政府僅百米之遙的自然村的村民，以后再也不需跑到17公里外的新塘鎮(zhèn)辦理各項審批事宜。 有仙村基崗村村民表示，今年3月，增城市開始構(gòu)建新塘城區(qū)、永寧片區(qū)、仙村片區(qū)管理架構(gòu)�！氨M管各類行政權(quán)力未下放，干部人員也未配備完。但陸續(xù)有公務(wù)人員駐點辦公，走鬼檔、違建、非法營業(yè)等各種歪風(fēng)開始得到遏制�！� 在這次調(diào)整中，廣為人熟悉的碧桂園鳳凰城劃歸永寧街。劃分后，鳳凰城人口占了新轄區(qū)的近半壁江山。即將掛牌的永寧街道辦，就設(shè)在鳳凰城。 “聽說前段時間街道辦已經(jīng)開始在招人了。”住在鳳凰城、工作在廣州市區(qū)的“侯鳥族”李先生說。 這個未來的永寧人，有憂有喜——憂的是，未來的民政登記、居民就醫(yī)、就學(xué)等問題會不會隨著區(qū)劃調(diào)整的影響帶來麻煩；喜的是“房價要漲了”。他解釋說，鳳凰城所在區(qū)域由鎮(zhèn)變成了街道，說明這里將成為新的城區(qū)，今后相關(guān)的公共服務(wù)配套會逐步完善，向增城城區(qū)看齊。 記者了解到，仙村鎮(zhèn)、永寧街均將在近期掛牌。 緊鑼密鼓籌備的區(qū)劃調(diào)整，進(jìn)一步指向的是社會服務(wù)管理資源的深度覆蓋。 今年的增城市政府工作報告對此有著這樣的描述：“加快新塘鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，推動服務(wù)資源下沉、管理重心下移，確保隊伍到位、人員到位、工作到位”。 該工作報告稱，要“整合配備社會服務(wù)管理資源，形成市鎮(zhèn)合力服務(wù)管理、群眾就近受益的網(wǎng)格化社會服務(wù)管理格局”。 “換牌子是很容易的事，如何定位整合部門職能才是關(guān)鍵�！庇袑＜抑赋�，社會服務(wù)資源的下沉、網(wǎng)格化社會服務(wù)管理格局的形成，更要看調(diào)整后的兩鎮(zhèn)一街，如何將這一工作真正落到實處。 前世今生 由合到分的歷史 并鎮(zhèn)雖然減少了區(qū)、市一級的管理單元，但增加了鎮(zhèn)一級的管理負(fù)擔(dān)�！芭e個小例子，全鎮(zhèn)開一個安全生產(chǎn)工作會議，我們要給40個行政村主任打電話�！� 按照計劃，廣州將在“十二五”期間啟動鎮(zhèn)街區(qū)劃調(diào)整。新塘的率先而動，吸引了不少關(guān)注的目光。 “今天在政府飯?zhí)贸燥埖臅r候，很多人都在討論新塘的區(qū)劃調(diào)整。”廣州北部某特大鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人章正(化名)說。 事實上，2004年前后，廣州曾掀起“并鎮(zhèn)熱潮”，如白云區(qū)就將轄內(nèi)的9個鎮(zhèn)合并調(diào)整為江高、太和、人和、鐘落潭等4個中心鎮(zhèn)，并保持區(qū)劃格局至今。 章正是當(dāng)年“并鎮(zhèn)熱潮”的親歷者。他回憶說，并鎮(zhèn)主要有三個原因： ——為了實現(xiàn)組團(tuán)化發(fā)展，未合并前，一個大項目的用地往往涉及好幾個鎮(zhèn)，這給市、區(qū)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)工作帶來不小難度，鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的利益糾葛難以處理，合并為一個鎮(zhèn)后，原來很多棘手的問題，變成了內(nèi)部問題，容易得到解決； ——省、市當(dāng)時出臺了中心鎮(zhèn)的優(yōu)惠扶植政策，升格為中心鎮(zhèn)后，經(jīng)濟(jì)相對落后區(qū)域可以用足這個政策； ——從行政管理效能角度，一級政府只要超過15個行政管理單元，管理難度將大大增強(qiáng)，從當(dāng)時來看，廣州下屬區(qū)、市往往轄20—30個鎮(zhèn)街，區(qū)一級行政管理點多、線長、面廣。 “回過頭來看，并鎮(zhèn)并未實現(xiàn)其改革目標(biāo)�！闭抡硎�，從近年區(qū)域發(fā)展的進(jìn)程來看，大項目往往由市、區(qū)統(tǒng)籌，鎮(zhèn)一級話語權(quán)有限，可以說并未充分調(diào)動鎮(zhèn)一級的積極性、主動性。此外，并鎮(zhèn)雖然減少了區(qū)、市一級的管理單元，但增加了鎮(zhèn)一級的管理負(fù)擔(dān)�！芭e個小例子，全鎮(zhèn)開一個安全生產(chǎn)工作會議，我們要給40個行政村主任打電話。” 章正認(rèn)為，當(dāng)初的中心鎮(zhèn)扶持優(yōu)惠政策，現(xiàn)在已演進(jìn)為簡政強(qiáng)鎮(zhèn)政策，不少中心鎮(zhèn)屬于特大鎮(zhèn)，本應(yīng)享受更多的政策優(yōu)惠和管理權(quán)限，但在實際運(yùn)作中，廣州簡政強(qiáng)鎮(zhèn)的力度較為有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如中山、東莞。如中山市環(huán)境保護(hù)局早已將多項行政執(zhí)法權(quán)下放鎮(zhèn)一級，中山市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局除5萬元以上的行政處罰保留外，其他行政處罰全部下放到鎮(zhèn)一級。 不過，也有基層干部認(rèn)可并鎮(zhèn)的改革成果，“以鐘落潭鎮(zhèn)為例，空港保稅區(qū)、健康產(chǎn)業(yè)城這些大項目的落定，都是并鎮(zhèn)之后搞起來的�！� 學(xué)者觀點 社會建設(shè)的新塘探索 新塘面對的是珠三角特大鎮(zhèn)(街)的共同煩惱,這些地方原來的政府工作人員編制數(shù)按照本地戶籍人口的基數(shù)來制定，然而數(shù)以萬計的外來常住人口涌入，使政府難于應(yīng)付突然膨脹的公共服務(wù)需求。 “新塘鎮(zhèn)一分為三，算是一個獨特現(xiàn)象。近年來，我們看到最多的是市一級充實和擴(kuò)大管轄范圍，這主要是重GDP考核的慣性使然�！比A南師范大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授戴黍說。 戴黍說，就新塘鎮(zhèn)的個案而言，更多地體現(xiàn)為社會管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相適應(yīng)，并激活基層自治的活力�！按『谜{(diào)頭，大了就意味著恢復(fù)原來的唯GDP慣性，而忽視社會建設(shè)�！� 以服務(wù)下沉取代僵硬的粗線條管理，新塘面對的是珠三角特大鎮(zhèn)(街)的共同煩惱。這些地方原來的政府工作人員編制數(shù)按照本地戶籍人口的基數(shù)來制定，然而數(shù)以萬計的外來常住人口涌入，使政府難于應(yīng)付突然膨脹的公共服務(wù)需求。 “我們的精力主要耗在社會管理上，勞資糾紛、計生工作、安全檢查、綜治維穩(wěn)等等，壓得我們透不過氣來�！卑自茀^(qū)一名不愿具名的基層干部坦言，行政資源配置的不到位尤其加重了這一壓力。 據(jù)了解，以白云區(qū)為例，當(dāng)年并鎮(zhèn)后，機(jī)關(guān)在編行政人員366人減少到264人，新組建江高鎮(zhèn)配行政編制67名；太和鎮(zhèn)配行政編制64名；人和鎮(zhèn)配行政編制58名；鐘落潭鎮(zhèn)配行政編制75名。 但不少特大鎮(zhèn)“體型龐大”。鐘落潭鎮(zhèn)實際管轄人口接近60萬，戶籍人口占20萬人左右，下設(shè)37個行政村和5個居委會，轄區(qū)面積170平方公里左右，工礦企業(yè)超過1700多家。 無奈之下，鎮(zhèn)一級只有將社會管理壓力轉(zhuǎn)嫁給行政村。太和鎮(zhèn)永興村黨支部副書記徐國強(qiáng)說，該村擁有戶籍居民8000人，外來人口近30000人，工廠企業(yè)3000多家，社會管理壓力大，配合行政管理事項多，村委會下屬的治保隊有50多人，計生、房管、城建等條線各有10人左右的隊伍，總?cè)藬?shù)超過100人。 上述人士坦言，社會管理疲于應(yīng)付，更抽不出精力搞社會建設(shè)。居民生活要便利，離不開好的文化、交通設(shè)施，需要就近提供辦證服務(wù)及事務(wù)咨詢。但現(xiàn)實條件是，不少行政村遠(yuǎn)離中心鎮(zhèn)的政務(wù)服務(wù)中心，公共服務(wù)并不到位。此外，公共投入、公共資源同樣出現(xiàn)向中心鎮(zhèn)周邊集中的情形，原來的小型中心鎮(zhèn)被空心化，造成了新的發(fā)展不均衡。 有專家表示，強(qiáng)化對外來人員的關(guān)愛與服務(wù)勢在必行，比如在外來人口聚居區(qū)建立服務(wù)中心，實行“一站式”管理服務(wù)，提供醫(yī)療、文化、就業(yè)、衛(wèi)生等全方位服務(wù)。但在現(xiàn)行的基層行政管理體制下，如不重新整合配置行政資源，難以達(dá)到上述目標(biāo)。 據(jù)了解，根據(jù)《廣州市簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革實施意見》的劃分，廣州現(xiàn)轄18個特大鎮(zhèn)，各鎮(zhèn)所屬區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、人口等要素各有不同。 戴黍認(rèn)為，針對特大鎮(zhèn)的改革需要慎重，不能簡單一刀切�！案母锏姆较蚝退悸沸枰用髁�，需要配套的政策設(shè)計，需要同步推進(jìn)行政審批改革，增加基層政府的社會服務(wù)職能。” 縱深追問 產(chǎn)業(yè)一體化 面臨挑戰(zhàn) “經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調(diào)整，會否造成區(qū)域內(nèi)部的利益割裂，不利于產(chǎn)業(yè)鏈的整合？”學(xué)者王先慶認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)拆分后，各個不同的鎮(zhèn)街有各自的利益考量，在產(chǎn)業(yè)整合上相互之間競爭甚至牽制。 新塘鎮(zhèn)可以算得上是珠三角專業(yè)鎮(zhèn)的一個典型鏡像：這里被稱為“世界牛仔褲之都”，據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，全國60%的牛仔服出自新塘，在世界牛仔版圖中，這里也能占到1/3。新塘全鎮(zhèn)共有牛仔服生產(chǎn)及配套企業(yè)4600多家，產(chǎn)值超過200億元，全鎮(zhèn)7萬多外來打工者中有60%與牛仔服有關(guān)。 “一分為三”之后，“大新塘”的絕大多數(shù)企業(yè)——尤其與牛仔產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)仍然留在目前的“小新塘”。 新塘商會相關(guān)負(fù)責(zé)人向媒體表示，大新塘“一分為三”后，政府人員可以騰出更多的時間精力來服務(wù)企業(yè)，這對于轄區(qū)內(nèi)的社會管理、外來工服務(wù)等是個利好消息。 在叫好聲背后，新塘仍然繞不開現(xiàn)實的追問：失去大新塘整體支撐的仙村會不會因此落后？在區(qū)域經(jīng)濟(jì)逐步一體化的情況下，行政分割是否會成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的絆腳石？…… 廣東商學(xué)院流通經(jīng)濟(jì)研究所所長王先慶有這樣的擔(dān)憂：“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的行政區(qū)劃調(diào)整，會否造成區(qū)域內(nèi)部的利益割裂，不利于產(chǎn)業(yè)鏈的整合？”他認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)拆分后，各個不同的鎮(zhèn)街有各自的利益考量，在產(chǎn)業(yè)整合上相互之間競爭甚至牽制。 他建議，要做好產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃引導(dǎo)，減少體制“內(nèi)訌”。 有專家提出，應(yīng)該盡量弱化行政概念，建立相同區(qū)域內(nèi)政府職能協(xié)調(diào)機(jī)制，尤其是區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展如何錯位，區(qū)域內(nèi)規(guī)劃怎么統(tǒng)一。 在東莞，片區(qū)一體化發(fā)展的思路逐漸浮出水面。“同類型區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化”正在包括道滘、石碣、高埗、中堂、麻涌、望牛敦、洪梅等鎮(zhèn)的水鄉(xiāng)片起步。 “分鎮(zhèn)之后，對市、區(qū)一級統(tǒng)籌大項目的能力提出了更高的要求�！闭抡f。 在他看來，現(xiàn)有的土地資源、勞動力成本、國內(nèi)外市場走勢，與八年前相比已出現(xiàn)顛覆性變化，行政主體縱向與橫向的利益博弈更加復(fù)雜�！斑@可以說是分鎮(zhèn)之后的最大的挑戰(zhàn)�！编嵓研� 黃偉 |
